‘Geen gevolgen’? Verdragen zijn juridisch bindend en verankerd in Europese wetgeving

Steeds meer landen bewegen richting regulering van recreatieve cannabis. In Nederland wordt gesproken over legalisering, het experiment loopt, en in Duitsland zijn de eerste stappen gezet. Voor ondernemers klinkt dit als goed nieuws. Maar achter dit optimisme schuilt een juridische realiteit die zelden besproken wordt. Natuurlijk zijn er de bekende obstakels van de UN-drugsconventies en het Schengenakkoord, maar er is ook een minder bekend – en juridisch krachtiger – obstakel: Framework Decision 2004/757/JHA.

Deze bindende Europese kaderbeslissing verplicht lidstaten om drugshandel strafbaar te stellen, tenzij het gaat om medisch of wetenschappelijk gebruik. Daarmee staat zij lijnrecht tegenover nationale experimenten met gereguleerde recreatieve cannabismarkten. Wie zich als ondernemer voorbereidt op een gereguleerde markt, moet begrijpen dat zonder aanpassing van dit juridisch kader, elke vorm van regulering voor recreatief gebruik juridisch kwetsbaar is en potentieel in strijd met Europees recht.

De Framework Decision: Verankerd in internationale verplichtingen

De Framework Decision 2004/757/JHA staat niet op zichzelf. Ze is onderdeel van een complex web van juridische verplichtingen die direct verwijzen naar de internationale verdragen. Alle EU-lidstaten zijn partij bij de drie VN-drugsverdragen, en dat is zelfs een vereiste voor nieuwe lidstaten die tot de Unie willen toetreden. De EU zelf is partij bij het VN-verdrag van 1988, zij het alleen voor bepalingen over precursoren (artikel 12), waardoor dat minder relevant is voor cannabisbeleid.

De koppeling met de VN-verdragen is op meerdere plaatsen expliciet gemaakt:

Het Schengenacquis verwijst rechtstreeks naar de VN-drugsverdragen (artikel 71.1);
De Framework Decision 2004/757/JHA definieert ‘drugs’ als substanties die onder het bereik vallen van de VN-verdragen van 1961 en 1971 (artikel 1.1);
De eerdere Joint Action 96/750/JHA verplichtte lidstaten ertoe hun verplichtingen onder de VN-verdragen van 1961, 1971 en 1988 "strictly and effectively" toe te passen (artikel 7).

Hoewel deze Joint Action formeel is ingetrokken in 2016, werd de Framework Decision ontworpen om volledig "in keeping with the spirit of the Joint Action" te zijn (European Commission, 2001).

Volgens een juridische analyse van de Radboud Universiteit betekent dit alles dat:

"EU Member States can only recognize a 'right' under Art. 2.1 of 2004/757/JHA if this does not violate their obligations under international law."

Dit betekent dat zolang een lidstaat geen legitieme uitzonderingsroute volgt — bijvoorbeeld via een interse agreement of een reservatie op de VN-verdragen — hij geen 'right' mag erkennen dat in strijd is met die verdragen. Daarmee is de Framework Decision niet alleen een Europese verplichting, maar ook een directe verlenging van het internationale recht waaraan lidstaten gebonden zijn. Hoewel drugsbeleid in de EU grotendeels een nationale bevoegdheid is gebleven, vormt de Framework Decision 2004/757/JHA een uitzondering. Deze kaderbeslissing werd op 25 oktober 2004 aangenomen en is gericht op het harmoniseren van strafrechtelijke bepalingen en minimumstraffen voor drugshandel binnen de Unie. Artikel 2.1 bepaalt dat lidstaten strafbaar moeten stellen:

"The production, manufacture, extraction, preparation, offering, offering for sale, distribution, sale, delivery on any terms whatsoever, brokerage, dispatch, dispatch in transit, transport, importation or exportation of drugs", alsook "the cultivation of opium poppy, coca bush or cannabis plant", wanneer deze handelingen worden verricht "without right".

De term "without right" verwijst direct naar internationale verdragsverplichtingen, met name de VN-verdragen van 1961 en 1971. Dit betekent dat nationale wetgeving die recreatief gebruik legaliseert, zonder eerst de internationale verdragen aan te passen, per definitie in strijd is met deze Europese verplichting. Zoals onderzoekers van de Radboud Universiteit stellen:

"EU Member States can only recognize a 'right' under Art. 2.1 of 2004/757/JHA if this does not violate their obligations under international law."

De bepaling vormt daarmee een bijzonder krachtig obstakel voor nationale legalisering van cannabis voor niet-medisch gebruik.

"A legally regulated cannabis market with state-licensed cultivation and sales to adults for non-medical use clearly falls within the scope of 2004/757/JHA and would constitute a breach 'when committed without right'."

Tijdens de onderhandelingen over de kaderbeslissing was het Nederlandse coffeeshopbeleid een heikel punt. Het Europees Parlement merkte op:

"The Dutch determination to be able to continue to allow the possession of small quantities of soft drugs and for such drugs to be sold in ‘coffee shops’ was one of the main problems to resolve in order to reach a final agreement." (European Parliament, 2004)

Uiteindelijk werd dit opgelost door in artikel 3.2 ruimte te laten voor lidstaten om onder voorwaarden bepaalde gedragingen uit te sluiten van strafbaarheid — zoals het bezit en de verkoop in coffeeshops. Nederland kan dit beleid voeren omdat het formeel nog steeds gaat om strafbare gedragingen die slechts worden 'gedoogd', oftewel: er wordt niet actief tegen opgetreden. In juridische zin is er dus geen sprake van legalisering, maar van een pragmatische handhavingsstrategie. Deze nuance is cruciaal: zolang gedragingen zoals het bezit of de verkoop van kleine hoeveelheden cannabis formeel strafbaar blijven, kunnen ze buiten het toepassingsbereik van 'legalisering' in de zin van de Framework Decision blijven.

Zodra een lidstaat echter besluit om een volledig gereguleerde markt toe te staan — met vergunningen, belastingstructuren en legale teelt — vervalt deze juridische ruimte. Dat zou immers impliceren dat de betreffende gedragingen niet langer strafbaar zijn, en dus 'with right' worden toegestaan zonder dat daarvoor een rechtsgrond bestaat in het internationaal of Europees recht. Daarmee overschrijdt men de grens die de Framework Decision stelt.

Europese lidstaten zijn niet alleen gebonden aan de VN-verdragen, maar ook aan Europese wetgeving waarin deze verdragen expliciet zijn verankerd. Zo verwijst het Schengenacquis rechtstreeks naar de VN-drugsverdragen, en definieert de Framework Decision 2004/757/JHA 'drugs' op basis van de verdragen van 1961 en 1971. Ook eerdere EU-wetgeving, zoals de Joint Action 96/750/JHA, vereiste dat lidstaten hun verdragsverplichtingen strikt en effectief naleven.

De Framework Decision 2004/757/JHA, vastgesteld op 25 oktober 2004, verplicht lidstaten om handel in cannabis strafbaar te stellen, tenzij het gaat om medisch of wetenschappelijk gebruik. Tijdens de totstandkoming van deze kaderbeslissing was het Nederlandse coffeeshopbeleid zelfs één van de belangrijkste obstakels om tot een akkoord te komen. Zoals het Europees Parlement in 2004 opmerkte:

"The Dutch determination to be able to continue to allow the possession of small quantities of soft drugs and for such drugs to be sold in ‘coffee shops’ was one of the main problems to resolve in order to reach a final agreement."

Deze kaderbeslissing legt minimumnormen vast voor de definitie van strafbare feiten en sancties op het gebied van illegale drugshandel, en is bedoeld om de wetgeving van lidstaten te harmoniseren. De bepaling vormt daarmee een bindend juridisch kader binnen de Europese Unie en is rechtstreeks verbonden aan de internationale verdragsverplichtingen inzake drugsbestrijding. Regulering van cannabis voor recreatief gebruik is hiermee in strijd.

Zonder internationale juridische basis is een gereguleerde markt kwetsbaar

Veel ondernemers in de cannabissector investeren tijd, geld en reputatie in voorbereiding op een gereguleerde markt. Maar als die regulering juridisch wankel staat, lopen zij risico op:

· terugdraaiing van beleid onder politieke of juridische druk;

· beperkingen op export of internationale samenwerking;

· wantrouwen van investeerders en financiële instellingen;

· complexe juridische procedures bij grensoverschrijdende activiteiten.

Een belangrijk verschil tussen het VN-systeem en het EU-recht is dat het laatste wel degelijk afdwingbare sanctiemechanismen kent. De Europese Commissie heeft als taak om de naleving van het EU-recht te bewaken en beschikt over krachtige middelen: van informele dialoog (EU Pilot) tot formele inbreukprocedures bij het Hof van Justitie van de EU. Lidstaten kunnen daar ook zelf stappen in ondernemen of elkaar aanklagen.

In tegenstelling tot het INCB – dat landen zoals Uruguay en Canada wel aanspreekt, maar geen sancties kan opleggen – kan de Europese Commissie daadwerkelijk boetes opleggen en juridische druk uitoefenen. Daarmee vormen juridische overtredingen in de EU een directer risico voor ondernemers die opereren in een markt die mogelijk in strijd is met het EU-recht.

Gevolgen van non-compliance

De Internationale Narcoticabestrijdingsraad (INCB) is het toezichthoudende orgaan op naleving van de verdragen van 1961 en 1971. In geval van non-compliance kan de INCB landen oproepen tot corrigerende maatregelen als de doelstellingen van het verdrag ernstig in gevaar komen. Toch zijn de bevoegdheden van de INCB beperkt. Onder de 1988-conventie, waarbij ook de EU partij is, heeft de INCB slechts een technische rol met betrekking tot precursoren (artikel 12) en niet over de gehele conventie. Het INCB heeft nooit economische sancties opgelegd, maar landen kunnen wel te maken krijgen met politieke druk, diplomatieke gesprekken, publieke berispingen in de jaarverslagen en reputatieschade. Uruguay en Canada kregen hiermee te maken na hun legalisering van cannabis.

Het ernstigste gevolg op de lange termijn is dat structurele verdragschending het respect voor internationaal recht ondermijnt. Dit kan de onderhandelingspositie van landen verzwakken op andere dossiers, zoals mensenrechten, territoriale integriteit of juridische procedures in internationale geschillen. Internationale wetgeving is geen à-la-carte menu: wie wil dat anderen zich aan het recht houden, moet dat zelf ook doen.

Europese Unie

In tegenstelling tot het VN-systeem kent de EU formele en afdwingbare mechanismen voor sancties. De Europese Commissie is op grond van artikel 17(1) van het Verdrag betreffende de Europese Unie belast met toezicht op de toepassing van het EU-recht.

Schending of negeren van het verdrag niet zonder consequenties

In tegenstelling tot de VN-verdragen kan overtreding leiden tot een inbreukprocedure door de Europese Commissie en uiteindelijk tot boetes via het Europees Hof van Justitie. Andere lidstaten kunnen eveneens optreden als zij vinden dat een land de Framework Decision schendt. Zij kunnen:

een klacht indienen bij de Europese Commissie, die dan kan besluiten een inbreukprocedure te starten;
in uiterste gevallen zelf een zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de EU.

Zolang lidstaten geen geldige uitzondering kunnen aanvoeren, bijvoorbeeld via een verdragsreservatie of wijziging van internationale verplichtingen, is regulering juridisch gezien "without right". Dat betekent dat lidstaten die reguleren in principe inbreuk maken op Europees recht.

De Europese Commissie heeft hier al tegen opgetreden. Zo is tegen Hongarije een inbreukprocedure gestart omdat het zich niet hield aan een bindend EU-standpunt over een stemming in de VN inzake cannabis, ondanks dat Hongarije een conservatieve koers vaart. Luxemburg heeft zelfs zijn legaliseringsplannen tijdelijk opgeschort vanwege deze juridische obstakels. Duitsland heeft ervoor gekozen om zijn legaliseringsaanpak stapsgewijs in te voeren, mede vanwege juridische zorgen over de Framework Decision.

Een wijziging van deze kaderbeslissing is bovendien bijzonder lastig: zij kan alleen worden aangepast via een unaniem besluit van alle EU-lidstaten. Dat betekent dat één tegenstem voldoende is om hervorming te blokkeren.

De boodschap is helder: wie een toekomstbestendige cannabismarkt wil bouwen, moet ook bouwen aan het juridische fundament. En dat fundament ontbreekt zolang de Framework Decision niet is aangepast of een rechtsgeldige uitzonderingsroute is gecreëerd.

Referenties

Boister, N. & Jelsma, M. (2018). Inter se modification of the UN drug control conventions to facilitate cannabis regulation.
Dörr, O. & Schmalenbach, K. (2012). Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary.
European Commission (2001). Explanatory Memorandum to the Framework Decision 2004/757/JHA.
European Commission (2017). Communication on EU law: Better results through better application.
European Parliament (2004). Debates on the Framework Decision 2004/757/JHA.
Hansen, D. (2021). Statement by Minister of Justice Sam Tanson on legalisation delay.
INCB (2022). Annual Report.
Jelsma, M. (2022). Cannabis regulation vs international and EU law: Legal tensions and compliance options. In rausch, 11(3/4), pp. 92–101.
Kempen, P.H.P.H.M.C. van & Fedorova, M. (2022). Legal analysis for the Radboud University on cannabis regulation under EU and international law.
United Nations (1973). Commentary on the 1971 Convention on Psychotropic Substances.
United Nations (1974). Proceedings of the Conference of the Parties to the 1961 Convention.
United Nations (1976). Commentary on the 1961 Single Convention.
United Nations (1998). Commentary on the 1988 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances.